行政管制工具的多元化则主要表现为行政许可、强制信息披露、技术标准和行为禁令的增多。

而制度方案的收益，主要是指方案设计者为特定的管理或服务对象增加利益或减少不必要的损失。沈岿：《解困行政审批改革的新路径》，《法学研究》2014年第2期，第21页。

加之，行政法学方法论正在反思检讨过分注重法适用论、法教义学的倾向之弊害。同上注，刘世锦书，第37页。[68]另一方面，在行政学理论上，政府职能转变主要内容包括加快市场经济建设和社会组织发展，这一点已经成为共识且被认为是我国行政管理体制和政府机构改革的有益历史经验。第二种方案似乎明显不能适应改革、发展对效能的需求，容易背上教条主义、形式主义、机械主义等的骂名，也容易为面向市场、社会需求的行政机关所耻笑。[3]关于委托—代理问题，〔德〕柯武刚、史漫飞：《制度经济学：社会秩序与公共政策》，韩朝华译，商务印书馆2000年，第77-79页。

简言之，这样的行政法学在某种程度上就会是固步自封的、自我陶醉的、严重失语的。这个认识逐渐占据支配地位。对房地产征税，针对的是个人潜意识中认为真正属于自己的财产，因此，这构成了更大程度上的干预。

综上所述，国家在设定房地产税税率时，应当确保税额不超过收益，即只能对收益进行征税，否则国家在取得全部收益之外，还对公民房地产价值进行逐步没收，这将侵犯公民私有财产权。在这个判例中, 焦点并非财产税的合宪性, 也不是财产税税率应当多高的问题。为了增加财政收入，原则上国家可以开征任何税收。六、结论 综上所述，为了增加财政收入开征房地产税，其目的是正当的，也符合适当性和必要性的要求。

这一论证提示我们探讨如下问题:如果我国的房地产税税率较高，导致税额超过了房地产收益，是否构成部分没收，从而侵犯财产权呢?为了回答这个问题，有必要回顾我国宪法对财产权的保护。从这个角度来看，房地产税所具有的增加财政收入的目的，是具有充分正当性的。

既然法律层面的私法和公法财产权都不能约束房地产税立法，宪法财产权是否能够承担这一功能呢?私法和公法财产权不能限制房地产税立法的理由，对宪法财产权并不成立:宪法财产权约束公权力主体，而且其位阶高于法律，法律不得与宪法相抵触。房地产的预期收益相对客观，容易确定，而实际收益则各不相同。2代表性论文参见张富强:《关于我国物业税立法的基本构想》, 载《法学家》2009年第1期, 第113-122页;郭维真、刘剑文:《论房地产保有之税制改革---基于纳税人权利保护的视角》, 载《税务研究》2010年第8期, 第51-56页;徐阳光:《房地产税制改革的立法考量》, 载《税务研究》2011年第4期, 第38-41页;刘剑文:《房地产税改革正当性的五维建构》, 载《法学研究》2014年第2期, 第131-151页。将这一观点适用于房地产税这一特殊的财产税, 能够得出与本文类似的结论。

鉴于个人所得税针对———有待在个人和国家之间分配的———个人所得，而不是针对个人的税后所得，因此，对个人权利的干预程度似乎较低。最后，从量能课税原则来看，要求闲置房地产的个人承担房地产税，也具有充分的正当性。444 U.S.164 (1979) .凯撒·埃特纳 (Kaiser Aetna) 在夏威夷拥有一片环绕一个湖的土地, 这个湖与太平洋之间由一段沙滩隔开。此外，迄今为止个人住房用地免于承担城镇土地使用税，如果取消这一免税待遇，也能够带来可观的财政收入。

11中国财政科学研究院贾康发表过这一主张, 转引自熊伟:《房地产税改革的法律逻辑》, 载《税务研究》2011年第4期, 第46页。开征房产税可以服务于增加财政收入的目的, 这一目的具有正当性;开征房产税能够有效促进这一目的的实现;与其他税收相比, 房地产税对个人财产权的干预强度相同, 在这种意义上具有必要性;房地产税不应导致房地产所有人承受过重的负担, 因此, 立法者在设定税率时应当确保税额不超过预期收益, 否则, 房地产税的征收将产生逐步没收公民财产的效果, 侵犯宪法财产权。

12因此，开征房地产税之后，其增加税收收入的效果也将比较有限，无助于实现增加财政收入的目的，从而与适当性原则相违背。从这个角度来看，立法者设定税率时，似乎应当将房地产实际收益作为房地产税税额的上限。

但是，如果国家不但不取消财产取得或者消费环节的征税，却反其道而行之，继续在财产持有环节开征房地产税，其正当性似乎严重不足。摘要:  房地产税立法应在形式上和实体上符合宪法的要求。首先，沪渝两地的房产税改革试点中，征税范围都是非常有限的。根据量能课税原则，国家应当根据纳税人的支付能力 (Leistungsfaehigkeit) 对其设定纳税义务。在当前税制下，个人取得收入时缴纳个人所得税，在消费时承担消费税。在社会法领域，包括退休金给付请求权在内的社会保障权利对维护个人生活具有重大意义，也属于公法财产权。

27原则上，房地产税税额占到房地产预期收益的比例越高，则房地产税需要越充分的正当化理由，否则违反我国《宪法》第13条对私有财产的保障。8我国《立法法》第92条规定:同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章, 特别规定与一般规定不一致的, 适用特别规定;新的规定与旧的规定不一致的, 适用新的规定。

立法者既可以把财产税设计为针对财产本身价值的税收 (Substanzsteuer) , 也可以设计为针对财产收益的税收 (Ertragssteuer) , 这两种制度安排在宪法上都是正当的。三、适当性原则 开征房地产税能够带来财政收入，由此看来，房地产税应该是符合适当性原则的。

不过，反对者对这一结论提出如下质疑:房地产税是否能够达到增加财政收入的目的，应当根据一定的标准来判断。公共产品在不同程度上具有非排他性，即在实行付费模式的情况下，要排除未付费者将面临不同程度上的困难。

下文探讨房产税税率受到何种限制。值得注意的是，德国联邦宪法法院不仅立足传统来论述财产税只能是收益税，同时也指出，如果对财产的本身价值进行征税，长期下来则构成了逐步没收。习近平总书记也强调:我们就是在不折不扣贯彻着以宪法为核心的依宪治国、依宪执政，我们依据的是中华人民共和国宪法。23根据这一判例，国家对财产设定的税负不得超过财产收益的一半，以此确保财产权人能够享有一半以上财产收益，这一规则被称为半分原则 (Halbteilungsgrundsatz)。

在我国地方政府尤其是省以下地方政府财力不足、普遍依赖出让土地获得财政收入的背景之下，房地产税应当成为地方税收的支柱，由此从根本上解决地方政府财力不足的问题。按照这一看法，国家应当取消财产取得环节或者消费环节的税收。

作为房地产税税额上限的收益，应当为实际收益还是预期收益?实际收益是房地产所有人实际获得的收益扣除实际维护成本之后的金额，预期收益则是通常情况下能够获得的收益扣除正常维护成本之后的金额。在确定财政事权和支出责任划分的基础上, 再建立相应的中央和地方收入划分体系, 并规范省以下政府间收入。

所有具有经济价值的私法权利，都构成私法财产权。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的, 行政机关应当依法给予补偿。

文章来源：中国宪政网 进入专题： 房地产税 宪法财产权 比例原则 。仍然以高速公路为例，在不导致堵车的情况下，高速公路上增加通行车辆，高速公路的建设和运行成本并不增加。然而，基于如下三个理由，应当将预期收益作为税额上限。从房地产闲置行为能够推导出房地产所有人具有较强支付能力，对其设定税收义务是正当的。

由于房地产租赁市场上的供应有限，无法快速增加，在较少房地产进入租赁市场的情况下，供求关系将趋向紧张，对租房者产生消极影响。其次，即便提高个人所得税税率能够增加相同数额的财政收入，纳税人的整体负担并没有减轻，因此，这一手段不构成对纳税人侵害更小的手段。

例如，驾驶执照作为行政许可，对个人的谋生活动往往具有重要意义，其在美国即构成了美国宪法第十四条修正案意义上的财产而受到正当法律程序的保护。对于一些公共产品，国家可以通过相对简便易行、低成本的技术手段，将非付费者排除在外。

在设定税率时，立法者只能统一对所有情况进行规范，不可能针对千差万别的个案进行区分对待。4此外，美国最高法院在戈德伯格诉凯利案中指出，福利待遇是符合条件的领取人的生活来源，作为财产权受到宪法第十四修正案的保护。